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学有所教,纪念改革开放40周年

作者: 威尼斯官方网站  发布:2019-11-07

  学有所教,从“有学上”到“上好学”(大数据观察·数说40年)

公共教育财政制度是公共财政中关于教育投入与支出管理的制度规范,是教育改革与发展的重要制度保障,包括教育经费投入制度、教育预算制度、教育经费拨款制度、非义务教育的学费制度、学生资助制度、教育捐赠制度等。改革开放40年来,教育财政制度不断完善,支撑了中国教育的巨大发展。根据相关法律、行政法规、政策和相关公开统计,本文拟对教育财政体制中的教育经费投入制度的改革发展做一概述。

  ——国家财政性教育经费支出占GDP比例连续六年保持在4%以上

一、改革的动因和背景

  数据来源:教育部、国家信息中心大数据发展部

教育资源的投入是教育改革与发展的重要保障,包括人力、物力和财力资源,财力资源是人力与物力资源的货币表现。

  核心阅读

40年来,我国教育经费投入制度的改革可概括为从政府单一投入到以政府投入为主多渠道投入。改革的初始直接动因是教育经费的严重短缺,“穷国办大教育”是其生动的写照。根据联合国教科文组织1991年的统计,中国公共教育支出约占世界公共教育支出的1.04%,负担的三级正规教育的学生占世界的17.9%,人均教育经费10.13美元,相当于发展中国家平均数的三分之一。改革开放初期,教育经费短缺一度成为全国人大和政协两会讨论的主题,随即开展了旨在如何增加政府投入和如何扩展社会投入的一系列改革。

  从“没学上”到“有学上”再到“上好学”,改革开放40年来,我国教育大步向前。近年来,国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例连续保持在4%以上。人人都有学习途径、人人享有出彩机会,学有所教真正落到了实处。

将教育经费需求转化为教育经费供给,需要一系列体制改革的支撑,中国的改革与开放为其改革提供了制度空间。1978年12月,党的十一届三中全会提出改革开放,是新中国成立后党和国家历史上的伟大转折。真理标准的讨论,重新确立了党的解放思想、实事求是的思想路线。把党和国家的中心工作从阶级斗争转向社会主义现代化建设,确立了党的政治路线。在此基础上,中央重新认识中国的国情,明确提出中国还处于社会主义初级阶段的判断。社会主义初级阶段的根本任务在于发展社会生产力,要发展生产力就必须对不适应生产力发展的生产关系和上层建筑进行改革。为此,在生产资料所有制方面,将单一的公有制改革转变为以公有制为主体、多种所有制共同发展的所有制结构;在经济体制方面,将计划经济改革为社会主义市场经济,将封闭经济转向开放经济,逐步推进转变政府与财政职能和财税体制、教育体制等一系列改革。只有改革开放,才有可能从制度上保障政府教育经费投入的增长,才有可能从机制上动员非政府的社会资源投入教育改革与发展中。

  百年大计,教育为本。据教育部统计,2017年,全国教育经费总投入达42557亿元,比上年增长9.43%。其中,国家财政性教育经费为34204亿元,比上年增长8.94%。数据显示,2017年,全国幼儿园、普通小学、普通初中、普通高中、中等职业学校、普通高等学校生均教育经费总支出均比上年有所增长,增幅分别为:13.21%、6.82%、9.60%、10.70%、8.11%、9.75%。教育投入越来越多,教育资源越来越优质,学习路径越来越广。

二、努力增加政府教育经费

  949.36万人

(一)从法规上提出增加财政教育支出的要求和目标

  义务教育阶段专任教师

改革开放前,我国未提出过教育经费增长的要求。改革开放以后,1985年发布《中共中央关于教育体制改革的决定》,1986年颁布《义务教育法》,1995年颁布《教育法》,1993年和2010年先后发布《中国教育改革和发展规划纲要》和《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》,明确提出伴随国民经济发展和财政收入增长,“逐步提高两个比例”(逐步提高财政性教育经费支出占国内生产总值的比例和占财政支出比例)和“四个增长”(中央和地方政府教育拨款增长要高于财政经常性收入增长,并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长,生均公用经费、教师工资逐步增长),相继提出财政性教育经费占GDP比重2000年和2012年达4%的目标。逐步提高“两个比例”和“四个增长”成为保障增加政府教育经费的刚性要求。虽然实施过程中有波折,实现时间远超规定时间,但经种种努力,决策目标最终还是得以实现。通过对1991—2016年《中国教育经费统计年鉴》中的相关数据进行整理发现,全国财政性教育经费占GDP比例由1991年的2.81%上升至2016年的4.22%。

  义务教育阶段优质资源的覆盖面逐步扩大

(二)扩展政府教育经费投入的渠道

  在安徽铜陵,每个孩子进入小学或初中前,都会经历一场“分班大会”。学校将学生们按照性别和入学学业水平进行“S排序”,通过现场抽签,决定学生与班级及任课老师的组合。这样的“阳光分班”政策,是在按片区就近入学之后,促进教育均衡发展的一种新探索。“各个学校、各个班级之间的师资配比都很平衡,没有快班和慢班之分,孩子们在同一起跑线上,压力自然就小了很多,我们家长也很满意。”铜陵二中学生家长佘海霞说。

1.开征教育费附加

  从新中国建立到改革开放初期,扫除青壮年文盲、普及九年义务教育的行动让“有学上”不再是难题。1978年小学阶段净入学率为94%、初中阶段毛入学率为66.4%,而2017年这两个数据已分别达到99.9%和103.5%。2017年全国教育事业发展统计公报显示,目前,我国共有义务教育阶段在校生1.45亿人,专任教师949.36万人。

1984年,《国务院关于筹措农村学校办学经费的通知》提出,在农村开征教育费附加,按农民和乡镇企业收入的一定比例征收。1985年,《中共中央关于教育体制改革的决定》提出,地方可以征收教育费附加,将教育费附加扩大到城市。1994年,国务院下发《关于教育费附加征收问题的紧急通知》。因分税制改革将教育费附加改为在消费税、增值税和营业税的基础上加征3%税率。2011年,《国务院关于进一步加大财政教育投入的意见》将教育费附加征收范围扩大到在中国境内包括独资和合资的所有外资企业和个人,并同时全面开征地方教育费附加。通过开征教育费附加,增加了财政性教育经费。

  当下,追求高质量教育、寻求均衡发展成为义务教育的重要任务。自2013年国家启动义务教育发展基本均衡县(市、区)督导评估认定工作以来,各地新建改扩建学校约26万所,增加学位2725万个,补充教师172万人,参与交流的校长和教师达243万人次。截至2017年底,全国通过督导评估认定的县(市、区)数量达2379个,占81%,有11个省(区、市)整体通过督导评估认定。

2.将部分政府基金用于教育经费投入

  数字的背后是教育发展的生动变化:一栋栋美丽的校舍拔地而起,一间间设施完备的实验室投入使用,更多名师走进师资相对薄弱的学校,优质的课程通过互联网传入偏远地区……义务教育阶段优质资源的覆盖面逐步扩大。

2011年,《国务院关于进一步加大财政教育投入的意见》规定,2011年1月1日起,将政府基金中土地出让收入中按照扣除征地和拆迁补偿、土地开发等支出后余额10%的比例,计提教育资金。

  “下一步,我们将持续增加经费投入,着力解决当前义务教育发展中长期存在且百姓反映强烈的择校、大班额、学业负担过重、‘豪华校’建设等重点难点问题;大力推进农村学校标准化建设,加强控辍保学工作;深入实施素质教育,加强课程教材建设,全面推进集团化办学、学区制改革、学校联盟、城乡结对等,带动薄弱学校更好更快发展。”教育部教育督导局局长何秀超表示。

(三)提高财政支出中教育支出比例

  88.3%

财政性教育经费占GDP比例是事后统计结果,不具可操作性。由于财政用于教育的支出是财政性教育经费的主要部分,只要财政教育支出占财政支出达到一定比例,4%的目标就可实现。《教育规划纲要》明确规定,2012年要实现财政性教育经费占GDP 4%的目标。2011年,《国务院关于进一步加大财政教育投入的意见》要求,各地区切实做到2011年、2012年财政教育支出占公共财政支出的比重都有明显提高。财政部门将此规定细化到各省财政支出中教育支出比分两年应达目标。《年鉴2013》中所报告的2012年财政性教育经费达23 147.57亿元,占当年GDP的4.28%,1993年提出的2000年达4%目标,经过19年的努力,在2012年终于实现。

  高中阶段毛入学率

三、多渠道增加教育经费

  高中阶段教育普及率大幅提升

(一)非义务教育的学费制度

  彝族学生乔阿散家庭贫困,初中毕业后,她一度想去外地打工。那时,刚好赶上了藏区和大小凉山彝区实施免费教育计划,她成为四川凉山彝族自治州盐源县职业技术中学汽修专业的一名学生。“能继续读书,我很开心。这里学费、书本费、住宿费全免,我学到了很多专业技术,以后一定能找个好工作。”乔阿散说。

中国现阶段义务教育为九年义务教育,学前教育、高中阶段教育、高等教育均为非义务教育。义务教育特征为强制和免费,非义务教育则为自愿和收取学费,学费成为非政府教育经费收入的一部分。

  高中阶段教育不仅是连接义务教育和高等教育的重要纽带,也是学生成长为技能型人才与高素质劳动者的重要阶段。改革开放40年来,高中阶段教育毛入学率大幅提升。1978年,高中阶段教育毛入学率为33.6%;2017年,毛入学率已提升至88.3%。

2000年以前,我国义务教育在部分地区曾收取杂费,高中阶段教育曾收取过学费。政府文件中未对杂费和学费的性质做明确界定。杂费主要用于弥补公用经费的不足,学费则是用于弥补学生培养经费的不足,两者实际征收数额在义务教育和高中阶段教育经费中占比非常低。2005—2008年,国务院先后颁发《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》和《关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知》,对农村和城市义务教育实施免费教育。

  去年3月,教育部、国家发改委、财政部、人力资源和社会保障部等4部门共同印发了《高中阶段教育普及攻坚计划(2017—2020年)》,提出到2020年普及高中阶段教育,全国各省(区、市)毛入学率均达到90%以上。

我国高中阶段教育包括普通高中和中等职业学校(包括中等专业学校、中等技术学校、职业高中)。改革开放前,高中阶段教育存在多轨、有差异的学费制度。1996年,国务院三部委发布《普通高级中学收费管理暂行办法》,规定普通高中教育与高等教育同样普遍收费,学费标准按生均培养成本的一定比例由省级政府规定。20世纪中期后,各地区优质高中普遍出现择校收费现象,由此引发教育机会不公平。2001年,《国务院纠风办、教育部关于进一步做好治理教育乱收费工作的意见》规定高中择校收费的“三限制”,即“限分数”、“限人数”、“限钱数”,民办高中则允许普遍收取学费。高中阶段教育学费和择校费成为高中教育经费的重要来源,但期间波动较大,1996—2013年在14%~26%。

  我国高中阶段教育主要包括普通高中教育和中等职业教育。对于普通高中教育而言,应当把提高教育质量作为普及的基本要求。首都师范大学首都基础教育发展研究院研究员王海燕认为,伴随着高考改革的不断深化,高中阶段教育应更加关注学生的差异性、发展性,突出课程设置的基础性、选择性、均衡性,为学生提供适合的教育,让孩子得到全面成长。

中等职业教育在改革开放前基本是免费教育,教育经费基本上由举办方的主管政府机构提供。改革初期出现过学费、计划外招生收费、委托培养招生收费等学费多轨制。1996年,国务院发布《中等职业学校收费暂行管理办法》,提出中职教育为非义务教育,应收取学费,收费标准按年生均教育培养成本一定比例由省级政府确定。2000年前后,中职教育大幅滑坡,国家又急需中等技术人才。2009—2010年,财政部、国家发展改革委、教育部、人力资源社会保障部联合发布《关于中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生免学费工作的意见》,先农村后城市,对家庭经济困难和涉农专业学生采取免费政策。中职教育学费占全部中职教育经费占比从2000年的35.65%降为2013年的7.65%。

  对于农村偏远贫困地区而言,提升中职教育很有必要。全国政协副秘书长、民进中央副主席朱永新认为,应将贫困地区普及高中阶段教育的增量部分,重点放在中等职业教育上。对于那些办学有特色、直接服务地方产业发展、就业和创业融合前景较好的中等职业院校,应重点支持。同时还应实施东西部中等职业教育协作计划,规划教育培训方向,引入合作企业,使学生实现稳定就业。

高等教育经历了从免费到收费的变革。改革开放前,高等教育基本上实行免费教育,而且学生还获取一定的住宿、交通、生活补贴。其背景是大学向工农子弟“敞开大门”、高等教育属于毛入学率较低的“精英教育”。改革开放后,高等教育学费制度经历了多轨制(委培收费、计划外招生收费、自费生)到单轨制的变革。从1989年开始到1994年,国家教委相继发文,逐步推行高校收费并轨,即所有大学生一律收取学费。学费标准按生均培养成本一定比例由学校所在地省级政府确定。经过30多年的改革,高校学费制度确立,使高校学费收入成为高等教育经费的重要部分,高校学费收入占当年高等教育经费的比例从1990年1.7%上升到2000年的22.09%,2016年为21.45%。

  3779万人

学前教育属于非学历教育,具有保育和教育双重功能,一直收取保育费、教育费等费用。随着办园体制改革,收费发生较大变化。学前教育主要由国有企事业单位举办,具有社会福利性质,经费主要有举办单位负担,家庭支付少量费用。改革开放后,尤其20世纪90年代后,办园体制由公办改为公办、民办共同发展。公办幼儿园(含政府办和公有单位办)收费标准按照发改委、教育部、财政部2011年制定的《幼儿园收费管理暂行办法》规定,由省级政府审定。民办幼儿园收费由幼儿园自定,政府备案。公办、民办幼儿教育收费标准差异较大。由家庭负担的保育和教育等收费已成为幼儿教育经费来源的重要组成部分。由于官方统计缺失,据学者估计,家庭交费占学前教育经费三分之二以上。

  全国高等教育在学总规模

(二)民办学校举办者投入

  高等教育迈向内涵式发展

民办学校举办者对教育经费投入是国家教育经费的组成部分。改革开放后,政府鼓励民办学校发展。1986年,国务院制定了《民办学校管理条例》。2002年,全国人大通过了《民办教育促进法》;2016年,全国人大通过了该法的修订。按照该法规定,非政府机构利用非财政资金举办的学校为民办学校。民办教育得到快速发展,逐步成为我国教育的重要组成部分。2016年,全国共有民办学校17.10万所,在校生达4 825.47万人(不包括各类民办培训机构)。举办者投入达203亿元,占全国教育总经费2.7%。

  从凤毛麟角的“天之骄子”,到高等教育进入大众化、迈向普及化,越来越多的人走进了高等教育的殿堂。

(三)社会对教育的捐赠

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